论山西省与周边省区旅游合作的制度构建
王玉明
（太原师范学院 城市与旅游学院，山西 太原 030012）
【摘 要】 山西省与周边省区旅游合作已取得一定进展，但具有实质性的合作绩效还不明显。这主要是因为在区域
旅游合作中存在的制度障碍，应 有针对性地构建山西省与周边旅游省区旅游合作制度，消除制度障碍，促进区域 旅游合作
取得实质性进展和成果。
【关 键 词】 旅游合作；制度障碍；制度构建
【中图分类号】F592.725 【文献标识码】A 【文章编 号】1004- 2768（2010）11- 0149- 02
目前我国区域旅游合作 的主体仍然是地方政 府和企业，地 表 1 山西省与 周边省区旅游合作概况
方政 府在区域旅 游合作中 更多关注 本地旅 游综合收 入和本 地
利益，而企业逐利的特点也会使其在合 作中容易出现破坏 合作
的机 会主义行为 ，因 此，构建对合作 主体行 为进行约 束的行 之
有效 的制度和组 织模式是 影响区域 旅游合 作向纵深 发展的 重
要因素。本文将以山西省与 周边省区旅游合作为 例，讨论 如何
构建推动省区间旅游合作实质性进展的制度体 系。
一、山西省与周边省区旅游合作现状
山 西省与周边 省区的旅 游旅游 资源既 有相似性 也有互 补
性，如山 西省与陕西 省在黄土高 原地貌及 人文景 观方面 、与 河
南省在黄河文化及根祖文化方 面、与河北省在 太行山风光、革
命纪念地等方面都存在一定的 相似性；而山西省宗教古建 及晋
商文化、陕西省秦皇、汉武及唐朝文化遗存、河南省中原 地区的 二、山西省与周边省区旅游合作的制度障碍
悠久历史文化、河北省作为清代京畿 重地的历史遗存以及 内蒙 区域旅 游合作 障碍中 既有制 度性因 素，也有 非制度 性因
古自 治区独特的 蒙古族风 情在旅游 资源方 面形成了 很好的 互 素，制度性障碍 是非制 度性障 碍产生 的根源，非 制度性 障碍的
补。因此，山西省与周边地区基于资 源相似性和资源互补 性方 产生进一步强化和 加剧了制度性障碍；而制度性 障碍一旦得到
面的合作都有良好的基础。 解决，则非制度性障碍也将 随之而得到解决。 旅游合作的制度
进入 21 世纪，山西省旅 游业的发展速度加快 ，同时与 周边 障碍对旅游合作的 限制逐渐受到学者们 的关注，有的学者从区
省区的合作也日益加强。目 前，山西 省与周边省区一方面 是共 域角度指出由于行 政区划的刚性约束 、地方利 益的竞争以及现
同参与大区域的合作 ，如 2006 年与 河南省及其他中部 4 省签 行行政管理体制等 制度性因素的制约，使得各地 方政府在共同
署了《中部旅游 合作框架协议》，2008 年 12 月北京 市、天津市、 发展区域旅游中面 临着重重障碍，从而导致地方 政府之间合作
辽宁 省、河北省、河南省 、山 东省、山西省、陕西 省、内蒙古自 治 的目标机制、运行机制和制 度保障机制等不能适 应区域旅游业
区分参与的环渤海区域旅游合 作会议等；另一方面是山西 省分 发展的需 要，造 成了地 方政府之 间的旅 游合作 仍停留 在重形
别与周边省市、自治区进行旅游合 作，如 2005 年与河北 省签署 式、重研讨 、重宣言 的层面；而有些学者则从制度 经济学的角度
了红 色旅游 合作协 议；2007 年 与河 南省就 客源 互流 、信息 互 认为政府失灵、市场失灵以 及搭便车行为是区域 旅游合作中主
通 、旅 游开发 、宣 传营销 等方 面签署 了合 作协议 ，2008 年与 陕 要的制度障碍。笔者认为山西省与周边省区旅游合作的制度障
西省 协议在建立 区域旅游 新格局，联合推 广、拓展 旅游市场 等 碍主要表现在以下几个方面。
方面 展开合 作；2008 年 与北京 市签 署了具 有实 质性 内容的 旅 （一）基于“行政区经济”的地方利益仍是主要的制度障碍
游合作协议（见表 1）。 在中国现存的“行政区经 济”条件 下，地方 政府尤其是省级
尽管山西省与周边省区旅 游合作不断加强，但从合作 的效 政区的地方政府的 目标：一 是将中央政府有关旅 游发展的宏观
果来看，旅游合作始终都还是 处于一般层面上的 对话和合作， 决策与地方 实际有 效结合，推 进地方 旅游业的 发展，谋 求地方
而开 展实质性的 旅游合作 并真正取 得卓有 成效的合 作成果 还 旅游效益的 最大化 ；二 是有着 强烈政 绩显示冲 动，而表 现出的
面临重重障碍。 “政 治人”的权力最 大化与“经 济人”的财 政收入 最大化 的行为
【收稿日期】2010- 03- 10
【作者简介】王玉明（1 962-），男，江苏人，太原师范学院城市与旅游学院教授，研究 方向：旅游经济。
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特征。在这种目标使 命的驱动下，地方政府就可 能出于保护本地区 旅游经济的 目的，替代市 场进行资 源配置 ，依靠行 政权力控制和阻碍旅游要素 的流通，如采取或明 或暗的政策及措施 ，对本地区的旅游企业 实行优惠政策，而对外地旅 游企业采取限制性、歧视性措施；或 者竞相进行资源开 发和旅游项目建设，在本行 政区范围内 构筑起自我 封闭、自 我配套 、自 我发展 的旅游发展 结构体系， 客观上造 成了严 重的旅 游产业 结构同 构化现象，也为跨区域旅游合作带来重重制约。
（二）有效促进实质性合作的激励机制缺乏
激励是制度的重要 功能，著 名经济史学家诺思认 为：制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交往的激励结构。”古典经 济学所描述 的单纯依 靠市场 调节在 当今社 会发展 中已经被证 明是失败的 手段，说明市 场激励存 在漏洞 ，需要新 的机制来调和个体利益与公 共利益的矛盾，重新建立激 励机制。在山西省与周边省区的旅 游合作中，尽管各地方政府 都意识到合作对双方的好处，但由于地方利 益的存在以及区域 旅游经济发展
的不 平衡，同时在旅 游合作协 议中又缺 乏具体 的、明确 的合作愿景，这就难免使一些合作伙伴失去合作动力。因此，山西省与周边省区合作成员之 间能否达成一个具有 约束力的、自动实施的协 议，保证“合作博弈 ”能 够重复，关键 在于能 否解决 好各成员参与合作的激励问题。
（三）有效协调区域旅游竞合 关系的制度缺位
从省区的空间范 围来看，各省区都拥有自己 的具有垄断性和独 特性的旅游 资源，彼此的 替代性竞 争并不 强烈，如 山西省和周边省区都各有世 界遗产旅游地，在吸引大尺 度游客方面都各具优势。但是，由于临近 省区的旅游资源在自 然环境和文化环境方面的相似性，在有限的 时间里吸引来华旅 游的国际游客方面 还是具有一 定的竞争，如 山西省 、河 南省与 陕西省 同处中华文明的发祥地，在展示“华夏古文明”旅游资源 开发方面就存
在竞争，这种竞争在地方政府 政绩显示冲动和地 方利益的驱使下会 不断激化，出现 机会主义和“搭 便车”行为 ，最终破 坏彼此在旅游资源共享和旅游市场拓展等方面的合作 。而从表 1 中也可以看到，区域间旅游合作协 议中往往都是提出 了合作的方向和合作的目标，关于如何协调 竞争以及如何对违 背合作协议的行为进行惩罚等方面缺乏有效的制约机制和手段 。
（四）促进区域旅游合作协议落实的协调组织机构和相关制
度缺乏
由于旅游业的综 合性特点，使得区域旅游合 作的具体开展和合作协议的落实仅 靠旅游部门是难以完 成的，区域旅游发展中需要解决的问题远 远超出了旅游部门的 权限和协调能力，需要各省区相关单位的 参与和配合，如山西省与周 边省区的旅游合作 协议中都提 到了“在旅游 交通无 障碍、市场 促销的 合作以及旅 游安全、环境建 设等方面 的开展 合作，但这 些方面 的合作只靠各省区的旅游部 门和企业是难以完成 的，还涉及到交通 、通讯、财政、环保等 部门的协作，而协调各方面工 作的组织机构和相关制度缺乏。另一 方面，在 我国行政体制的“条块分割 ”惯性下，这种组织机构的有效性 和切实可行的制度 制定都面临较大困难。
三、山西省与周边省区旅游合作的制度构建
进一步推进山西 省与周边省区的旅 游合作，需要各地方政府共同努力，而构建 有效而稳定的合作制 度体系是关键所在 。从国内外成功的经济 合作和旅游合作经验 来看，今后山西省与周边省区在已有的合 作协议基础上，应着力从以 下几个方面构建旅游合作制度。
（一）建立有效的合作管理组织机构
区域旅游合作要 打破行政区划的约 束，走出 地方政府出于地方利 益陷入的 竞合博弈中 的“囚徒困 境”，需要建立 一种“软化”行政区 划政府的“超 政府”合作管 理组织体 制，对区 域内旅游资源、旅游企业、旅游市场进行重新整 合和分配，促进区内各地信息 交流和产 业合作， 打破因 行政区 划造成 的资源 流通不畅，促进各地旅游产业的共同发展，协调旅游业的 利益分配。如可以建立由各行政区 政府部门、企业以及旅游相 关部门共同组成的区 域旅游合 作委员会，对 区域旅游 合作进 行制度 化、常性的协调和管理；这个合作组 织应该由具有行政 效力的各地方 政府和各部门的负责 人组成，以便各省区旅游合 作协议能得到顺利贯彻和执行。 在山西省与周边省区 的多边旅游合作中，这个旅游合作委员会应 该还要有中央政府 的参与，对合作各方进 行外在约束和利益协调。
（二）建立有效的旅游合作激励机制
在山西省与周边 省区的旅游合作中 ，无论是 多边还是双边合作协 议，都应细化 旅游合作 的具体步 骤、日程 表以及 达成的目标，使旅游合作具有可操作 性内容。同时合 作区域还可以就旅游合作内容的具体 方面签署协议，如可以是旅 游资源开发方面的合 作协议， 也可以是 旅游宣 传促销 和市场 开拓方 面的协议。在旅游合作协议 中应包含合作激励 机制，如 对区域旅游合作开发项目、跨区域的旅游企业 给予政策倾斜、政策优惠、政策肯定，对于积极推进区域旅游 合作的部门和领导 的政绩评价也应通过量化指标予以 认可，使 地方政府和各部门 真正感受到旅游合作的利益。山西省与周边省区的旅游合作从空间上看有三个层次，一是省级政府部门的合 作，二是 相邻之间的合作 ， 如晋陕豫黄河旅游金 三角旅游合作；三是临近省 区间跨界景区的合作，如山西省与河省之 间的太行山旅游区 以及山西省与陕西省之间的黄河壶口瀑布景区等的合作。对于省级政府部门
的合作 激励需要 通过中央 政府部 门或上 述区域 旅游合 作组织管理机 构实施， 而后两者 则可以 通过各 省级政 府进行 合作激励，而相应地的激励机制都应在旅游合作协议中体现。
（三）建立对区域机会主义行为的约束机制
相邻区域的旅游 竞争是不可避免的 ，但竞争 各方遵循统一 的竞争规范和合作规则就能有效协调竞争与合作的关系 。在山 西省与周边省区的旅 游合作协议中，应明确对于 区域机会主义 和“搭便车”行为的惩罚和约束机制 。这种约束机制一方面可以 通过中 央政府或 上述的旅 游合作 组织对 企图搭 便车的 地方政 府进行 约束和惩 罚，提高其不 合作成本 ；另一方 面也可 以根据 重复博弈中的信誉传 播机制对不合作行 为进行惩罚。另外 ，法 律法规可以使合作具 有约束性，从而降 低合作中的交易成本 ， 我国目 前有必要 用立法手 段来规 范和引 导包括 区域旅 游合作 在内的区域经济合作。
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（责任编辑：L 校对：Z）
